一、制定的背景及基本情况

  （一）制定的背景及必要性。为进一步推进依法行政，明确规范性文件制定、审查流程，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审查机制，不断提高工作效能。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要完善规范性文件合法性审核机制。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求完善规范性文件制定程序，落实合法性审核制度。全面推行行政规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。

（二）拟解决的主要问题。制定行政规范性文件是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依法履行职能的重要方式。规范性文件操作性强、涉及面广、影响面大，抓住监督规范性文件，就是抓住了监督政府依法行政的“牛鼻子”。对行政规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施，加强规范性文件合法性审查是提升监督实效的有力手段。审查合法性，能够纠正职权、程序、内容等方面“有法不依”的错误行政行为；能够纠正擅自增加公民、法人和其他组织义务，限制公民、法人和其他组织权利等“越权行政”的冲动；能够提前介入保障政府依法行政。

二、制定过程和制定依据

（一）制定过程。根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》和《辽宁省行政规范性文件合法性审核办法》有关规定，我们在《阜新市人民政府办公室关于印发阜新市人民政府规范性文件合法性审查规定的通知》（阜政办发〔2016〕83号）的基础上对《审核办法》进行系统分析和论证，于今年1月4日正式启动《阜新市行政规范性文件审核办法》（以下简称《审核办法》）的起草工作，结合我市实际，有的放矢、精心研究，反复征求意见和论证，历经10次修改，形成《审核办法》，依法提请市政府常务会议审议通过后公开发布。

（二）制定依据

1.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》；

2.《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》;

3.《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）；

4.《辽宁省行政规范性文件合法性审核办法》（辽宁省人民政府令第338号）等。

三、主要内容

《审核办法》以加强行政规范性文件管理、确保依法行政、维护法制统一为目的，从行政规范性文件合法性审核的指导思想和基本原则，行政规范性文件的定义、制定主体和审核主体，制发权限、程序和不得规定的内容，征求意见和反馈机制，适用范围，送审程序和要求，审核内容、方式、时限、结论及采纳，公布后的舆情关切，审核考评，施行日期等方面进行了明确。

《审核办法》分为正文和附件两个部分，正文内容包括十个方面共22条，附件2个，概括为“一单十五项”即送审材料一次性告知单和送审材料模板（15个）。

正文部分：

第一方面，明确了规范性文件合法性审核的指导思想和基本原则。行政规范性文件合法性审核工作应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，遵循维护法制统一、政令统一、科学民主、公平公正、权责一致、运行高效和有错必纠的原则。

第二方面，明确了行政规范性文件的定义及制定主体和审核主体。本办法所称行政规范性文件，是指除地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制定主体包括：1.地方各级人民政府；2.县级以上人民政府办公室；3.县级以上人民政府工作部门；4.县级以上人民政府的派出机关和派出机构；5.县级以上人民政府依法赋予行政管理职能的事业单位；6.法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。制定主体不包括下列机构：1.临时机构；2.议事协调机构；3.政府工作部门的派出机构；4.部门内设机构。审核主体，市本级的行政规范性文件合法性审核主体为阜新市司法行政部门。

第三方面，明确了制发权限、程序和不得规定的内容。行政规范性文件应当依照法定权限和程序制发。规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体讨论决定、向社会公开发布等程序。禁止以政府部门内设机构名义制发规范性文件。未经审核或者审核不合法的，不得提请审议。行政规范性文件不得设定下列事项：（一）行政许可；（二）行政处罚；（三）行政强制措施、行政强制执行；（四）行政事业性收费项目；（五）行政征收；（六）行政检查；（七）证明事项；（八）法律、法规、规章规定规范性文件不得设定的其他事项。

第四方面，明确了征求意见及反馈机制。规范性文件出台前，除依法需要保密的外，起草单位应当通过门户网站、政务新媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，向社会公开征求意见，征求意见的时间不少于30日。起草单位应当建立公开征求意见沟通反馈机制。

第五方面，明确了适用范围。本办法适用于本市行政区域内行政规范性文件合法性审核工作。

第六方面，明确了送审程序及要求。审核机构应当一次性告知起草单位提交合法性审核所需报送的15项材料。

第七方面，明确了审核内容、方式、时限、结论及采纳。审核机构应当对规范性文件的制定主体、制定权限、内容、程序等进行审核；可以根据实际需要采取书面方式审核，或采取召开座谈会、协调会、组织专家论证等方式审核；审核机构根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见；起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充，未完全采纳的，应当及时与审核机构沟通。

第八方面，明确了规范性文件公布后的舆情关切。规范性文件公布后，起草单位应当加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切。

第九方面，明确了合法性审核工作纳入绩效考评。应当将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系。

第十方面，明确了施行日期及原文件的废止。本办法自发布之日起施行。《阜新市人民政府办公室关于印发阜新市人民政府规范性文件合法性审查规定的通知》（阜政办发〔2016〕83号）同时废止。

附件部分：

一是送审材料一次性告知单；二是起草单位送审材料模板，共计15个，包括1.合法性审核申请函；2.合法性审核转办函；3.拟发规范性文件的领导批示页；4.规范性文件送审稿（纸质清样文本）；5.起草说明；6.起草依据（含法律、法规、规章和政策规定）；7.征求公众、县区、部门、单位的书面反馈意见；8.征求意见采纳情况的汇总说明；9.起草单位内部合法性审核意见（审核人签字并加盖单位印章）；10.集体讨论记录（起草单位领导班子成员）；11.按规定需要进行公平竞争审查的，应当提交公平竞争审查的书面结论；12.按规定需要专家论证的，提交专家论证情况的书面记录；13.按规定需要组织听证的，提交听证情况的书面记录；14.按规定需要部门会签的，提交有关部门的会签意见；15.其他需要的材料。

　　解读单位：阜新市司法局

　　解读人：代国强

　　联系方式：0418—2915621

阜新市人民政府办公室关于印发《阜新市行政规范性文件合法性审核办法》的通知   阜政办发〔2022〕6号