各县、区人民政府，市政府有关部门，中省有关单位：

为有效破解用地矛盾，实现节约集约用地，促进城乡一体化发展，根据《关于印发〈辽宁省城乡建设用地增减挂钩试点实施办法（暂行）的通知〉》（辽国土资发〔2008〕153号）和《关于加快推进全省城乡建设用地增减挂钩试点工作有关问题的通知》（辽国土资发〔2009〕37号）等相关文件精神，经市政府同意，现就加快推进城乡建设用地增减挂钩试点工作有关问题通知如下。

一、充分认识实施城乡建设用地增减挂钩工作的重要意义

　　城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）工作是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新、拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平等的基础上，实现增加耕地有效面积，提高耕地质量的目标。实施增减挂钩工作对于节约集约用地，促进城乡用地布局更加合理，推动经济社会平稳较快发展和社会主义新农村建设具有重要意义。各县区、有关部门要充分认识实施增减挂钩工作的重要意义，坚持以科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，坚持政府统筹、科学规划、政策引导、市场运作，在尊重农民意愿的基础上实施增减挂钩试点工作，有序开展农村土地整治，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

二、增减挂钩工作的基本原则

（一）以推进城镇化为重点。通过增减挂钩改善城乡二元土地利用结构，解决加快城镇化发展过程中土地的供需矛盾问题，提高耕地质量，节约集约利用建设用地；通过完善配套基础设施建设，积极稳妥地推进新农村建设，促进城市与城镇协调发展，提高城镇化质量和水平，提升城市综合承载能力。

（二）统筹安排，科学规划。坚持以土地利用总体规划为统领，以增减挂钩工作专项规划和项目实施规划为平台，统筹城乡建设规划、新农村建设规划和社区建设规划，优化项目区规模布局、实施时序，合理安排城区建设、社区建设、农村住房建设，做到同步规划、一步到位，实施一个、收效一个，周转指标按时归还。

　　（三）节约集约用地，严格用途管制。项目区实施后，要确保耕地数量增加、质量提高、节约用地水平提升、村民生产生活条件改善、建设用地总量不突破原有用地规模。已纳入项目区实施的村屯，属于城市建设的社区要尽可能规划建设五层以上楼房或小高层；属于城镇建设的社区一般要建四层以上楼房；属于农村新型社区的要严控标准，统一规划审批新的宅基地和建新房。

　　（四）尊重农民意愿，维护农民权益。坚持以人为本，充分考虑农民需要，广泛争求农民意愿，维护集体和农户合法土地权益。要让农民充分了解增减挂钩工作的政策、规划，严格进行公开听证、论证，民主决策，稳步推进，严禁强迫命令。

　　（五）政府主导，多元投入。建立健全政府主导、市场引导、政策激励、多元投入、公众参与的工作机制。政府主导主要体现在组织协调、规划计划、资金运作、土地资源配置等方面，要以节约用地指标为载体，以高效配置土地获取级差收益为保障，吸引金融资本和社会资金投入增减挂钩试点工作。要用好各类扶持资金，凡是涉及项目区建设的各项资金，可以进行“捆绑使用，各记其功，统一拨付，集中投放”。

三、总体目标和任务

在新一轮土地利用总体规划期内（截止到2020年），我市增减挂钩试点工作力争实现以下目标：

（一）2010年，抓好5个试点项目示范区建设，申请挂钩置换指标500公顷，在彰武县先行试点。

（二）从2011年起至2020年，每年实施10个试点项目区，安排挂钩置换指标800公顷。

四、政策保障

（一）用地政策。在土地利用计划安排上优先保障增减挂钩试点工作，对市里确定的增减挂钩试点工作项目区，及时向省国土资源厅申请周转指标，批准后实行先建后拆、先占后补。在土地利用总体规划中将增减挂钩建新区列为有条件建设区，拆旧区列为土地综合整治区。把农村宅基地用地指标集中捆绑用于增减挂钩置换项目区建设，提高土地资源配置效益。

（二）资金政策。各级政府统筹调剂资金，用于建新、拆旧和整治工程，用于农民的生活安置、生产条件改善以及社会保障和就业培训。整治资金主要通过以下五个渠道解决：

一是政府投资。主要是土地整治专项资金和农业、水利、交通等部门涉农资金，将新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金平均纯收益的20%和耕地占用税全部返还农村，用于农村基础设施建设。

二是企业投资。采取村企联合的方式，鼓励企业参与土地整治工作，拓宽资金渠道。

三是银行融资。积极引导和鼓励各金融机构参与增减挂钩，探索增减挂钩专项贷款的办法。

四是土地节余指标有偿流转。城镇使用1亩农村建设用地指标，要给农村不低于7万元的补偿；对节余的挂钩指标有偿转让所得收益，要用于项目区公益基础设施建设，支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

五是农民自筹。农民入驻新建的高标准住房时，在能够承受的情况下，可自筹占新房建设的四分之一至三分之一左右资金。

各县区要在本级财政设立增减挂钩资金专户，专项用于拆旧项目的实施。在市土地开发整理中心设立专帐，做到“封闭运行，专款专用，单独核算，滚动发展”。

（三）产权政策。切实保障农民住房财产权，对农村住房，由县级人民政府负责根据土地性质依法核发土地使用权证和房产证，进行权属确界。

对占用国有土地建设新村的，按公摊面积确定国有土地使用权面积，颁发国有土地使用证；对使用集体建设用地进行新村建设的，颁发集体土地使用证；对依法转让的及时办理过户登记手续。

对合法的宅基地实行有偿收回或有偿转让，对超占的宅基地实行有偿使用，具体标准由各县、区政府制定。坚持依法办证、规范管理，严禁以集体土地搞房地产开发，严禁向城市居民出售集体土地住房。

对腾退、调整和改建前后的土地权属，及时办理土地变更登记。对开发整理后形成的新增耕地，依法办理土地用途变更登记后，乡镇政府（街道办事处）应尊重群众意愿决定承包到户或集体经济组织统一经营。

五、实施步骤

　　（一）项目区选定

1．摸清现状，确定项目区。按照国家及省市有关规定，以县、区为单位，立即开展专项调查，查清增减挂钩试点土地利用现状、权属、等级，分析农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，了解当地群众生产生活条件和建新拆旧意愿。重点调查城市规划区内需要改造的城中村、城乡结合部和乡镇驻地村庄及农户数量，城乡规划区外具备较强经济实力、能确保建新安置和拆旧整理条件，需要整村迁建、合村并点的居民点和采煤沉陷区、废弃工矿建设用地数量。根据调查情况建立增减挂钩工作试点项目备选库，为编制规划、制定政策、开展工作提供依据。建立项目区档案，将涉及旧村新居的数据、文字、图像、声像等资料，全面收集、科学整理、统一归档。

　　2．增减挂钩项目申请与确定。县区在项目备选库中筛选本行政区域范围内本年度的挂钩项目，确定项目区，并持项目区选址图、可行性分析报告、土地整理复垦潜力报告等资料向市国土资源局提出申请。

　　市国土资源局收到申请并初审通过后，报市级领导小组审定。审查从项目申报、可行性、项目综合效益、镇村和群众的积极性等方面进行综合论证，符合条件的，由市领导小组签署意见，市国土资源局通知相关县区。

　　（二）相关规划组织编制

　　对于符合条件的项目，由市领导小组统一部署，县区具体组织开展编制项目区实施规划、土地整理复垦规划、建设规划等工作。其中，项目区实施规划要在调查分析农村建设用地整理条件、潜力和预测城镇建设用地需求的基础上，依据土地利用总体规划和城市、村镇规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地减少的规模和范围，合理安排建新区的建设用地比例，确保各类用地结构和布局科学合理，并作为项目整体上报审批文件。

　　（三）规划审查、申报及审批

　　县区将实施规划上报市国土资源局。市国土资源局负责组织实施规划审查和专家论证会后报市领导小组审定。经专家论证通过的项目，由县区人民政府向市国土资源局提交资料入试点项目备选库。市国土资源局统一编写挂钩项目工作总体方案，向省国土资源厅提出申请，并上报备选项目区的相关材料。根据项目区入库情况，提出挂钩周转指标申请，报省国土资源厅审批。市国土资源局根据上级下达的挂钩周转指标，下发开展项目区整体审批通知书。县区接到项目整体审批通知1个月内向市国土资源局提交项目整体实施方案和实施工作计划申请，经市领导小组对项目区实施规划和建新拆旧整体审核后实施，并上报省国土资源厅备案。

　　（四）实施与验收

　　项目实施前，县区应当组织对建新拟占用的耕地、其他农用地和拆旧区村民住房现状进行面积测量，登记入册。待村民安置住宅建设完成后，统一进行村民拆迁安置，并给予相应的补偿和其他安置保障。

　　县区国土资源行政主管部门依据经批准的拆旧区土地整理复垦规划，组织完成拆旧区整理复垦，并向市国土资源局提出初验申请。初验合格后，由市国土资源局向省国土资源厅提出终验申请。

项目实施期间，县区国土资源行政主管部门负责管理项目周转指标的使用，按年度向市国土资源局提交周转指标使用、节余和归还情况；市国土资源局按照县区挂钩周转指标的使用情况，确定下达下一年度周转指标。

项目实施完成后，由县区人民政府提出增减挂钩项目验收申请，市国土资源局组织对项目区实施情况进行整体检查验收，验收通过并经依法认定后，将验收合格的、由农村建设用地整理复垦得到的耕地，核定归还周转指标。

六、有关要求

（一）加强领导，强力推进。市政府成立由分管副市长任组长，市国土资源局、发展改革委、监察局、审计局、财政局、住建委、规划局、民政局、农委、人社局、市人民银行等部门负责人为成员的阜新市城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组。各成员单位和有关部门要在政府统一领导下，各司其职，加强协作，密切配合。

市国土资源局负责土地利用总体规划的调整、农村土地整治规划和增减挂钩规划的编制审批、新村址供地和旧村址的复垦验收、制定腾退土地的配置方案；发展改革部门负责把增减挂钩试点工作纳入国民经济和社会发展规划；监察、审计部门负责对项目和资金审计、监察监督、违法用地查处；财政部门配合有关部门共同做好中央、省补助资金争取工作，并负责资金的使用与管理；住建、规划部门负责城乡总体规划、村镇体系规划、村庄建设规划的编制；民政部门负责村庄整合后的区划调整；农业部门负责土地整理规划的衔接和置换土地承包经营权流转监管；人社部门负责农村住宅置换安置房中放弃土地承包经营权农民的社会保障和就业培训；市金融发展局负责协调金融机构对增减挂钩试点工作的资金支持。

各县区政府是增减挂钩试点工作的实施主体和责任主体，具体负责项目区建设的组织协调、政策拟定、措施落实、施工管理、监督检查等工作。各县区也要成立相应工作机构，要明确一名领导分管增减挂钩工作，做到责任到位、工作到位。各县区政府要切实安排好增减挂钩搬迁人口的生产生活。采取多种措施，及时解决他们在生产生活中遇到的实际困难。要始终注意做好维护稳定工作，并事先采取各种应对措施，仔细排查各种不稳定因素，及时妥善化解各种矛盾。

（二）统筹推进，分类实施。按照加快整合城边村、合并弱小村、治理空心村、搬迁沉陷区、培育特色村、建设中心村的要求，合理确定项目区区位、规模，促进土地合理利用。坚持实事求是、先易后难、循序渐进的原则，对规划拟撤并村庄、废弃工矿用地、废弃基础设施等先行实施，再向纵深推进；坚持典型引导，大力推行“旧村入城”、“旧村入填”、“旧村入区”、“村企合一”、“迁村并点”五种增减挂钩模式，形成示范带动效应。凡搬迁、合并村庄需占用农用地的，对所有项目建新区统一加挂“城乡建设用地增减挂钩工作示范区”标志牌，标明新建村庄的原址和面积、现址面积、节地数量、置换位置等情况。

（三）全程监管，规范运作。增减挂钩试点工作分别以行政区域和项目区域为考核单位，两者建新地块的面积规模不得突破下达的挂钩周转指标规模。市政府、项目所在县区政府、乡镇政府逐级签订相应目标责任书，确保在周转期限内完成拆旧地块复垦还耕任务。各县、区国土资源管理部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核，到期归还”的原则，制定建立挂钩指标管理台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还全程监管。挂钩周转指标从项目区整体批准至指标归还不超过30个月，市、县国土资源管理部门要加强动态监管，每半年向市政府和省级国土资源管理部门报告一次项目区实施清况。增减挂钩试点工作依法按程序进行，并纳入县级国土资源行政主管部门监管，对监管中发现的违法违规问题，要及时提出整改意见。项目区选点布局应当听证、论证，广泛征集群众意见，严禁违背群众意愿；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要依法得到集体经济组织和农民确认。

阜新市城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组建立督导调度、巡回检查、评比通报、情况报告制度，加大监督检查力度。对未能按计划及时归还指标的限期整改，情节严重的暂停挂钩置换试点工作，冻结建设用地审批；对项目区建设进展缓慢的予以通报；对擅自扩大项目区试点范围，突破下达周转指标规模的，相应扣减下年度土地利用年度计划指标；对在项目区建设过程中出现其他违纪行为的由纪检监察部门追究相关责任人的责任；对新建项目区完成较好的优先下达周转指标，并予以相应奖励。

（四）加强宣传，营造氛围。各级政府及有关部门要利用广播、电视、报纸、网络、宣传栏和标语等多种形式，大力宣传党中央、国务院和省、市有关增减挂钩工作的重要意义，宣传惠农惠民相关政策，宣传节约集约用地，让广大群众了解各项政策措施，形成全社会积极配合的良好氛围。坚持正确的舆论导向，新闻媒介要按照有关部门提供的信息，大力宣传增减挂钩工作取得的成效，推广典型经验做法，帮助农民克服住宅问题上的思维定势和传统观念，激发广大干部群众的积极性、创造性，引导社会各界广泛参与，共同推进增减挂钩工作和社会主义新农村建设。

阜新市人民政府办公室

二○一○年十二月二十四日

  （此件公开发布）